（落戶與計(jì)生脫鉤？ “黑戶”轉(zhuǎn)白沒那么容易）

　　《財(cái)經(jīng)》記者吳珊/文

　　北京平谷區(qū)東高村村民王文忠正在等著二審的開庭通知。

　　此前，他因?yàn)闁|高派出所拒絕為兒子小琪（化名）辦理戶口登記，狀告對方行政不作為。2015年11月6日，平谷區(qū)法院以王文忠超生為由，判決他一審敗訴，王文忠隨后上訴。

　　新政策的出臺(tái)給王文忠?guī)砹讼Ｍ?/p>

　　1月14日，國務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（下稱《意見》），禁止設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件，維護(hù)每個(gè)公民登記戶口的合法權(quán)益。

　　1月26日，國家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長楊文莊接受采訪時(shí)表示：“我可以負(fù)責(zé)任地說，各地不會(huì)再有因?yàn)檫`反計(jì)劃生育政策上不了戶口的問題，有一例反映上來，我們就會(huì)認(rèn)真地嚴(yán)查、嚴(yán)處。”據(jù)了解，由國家衛(wèi)生計(jì)生委、公安部、人社部等部門聯(lián)合成立的督查組，正在對解決“黑戶”問題進(jìn)行督查。

　　然而，1月26日王文忠致電北京市長熱線，詢問兒子的落戶問題如何解決。得到的答復(fù)卻是“老人老辦法、新人新辦法”，“老人”仍按北京計(jì)生條例第41條執(zhí)行。按照這條規(guī)定，夫妻一方只要有一方為外地戶口，違反規(guī)定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準(zhǔn)進(jìn)京。這讓他的心情又沉入谷底。

　　根據(jù)第六次人口普查，中國約有1300萬人沒有戶口，俗稱“黑戶”。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員萬海遠(yuǎn)等人在2014年的調(diào)研顯示，造成黑戶的原因多種多樣，包括棄嬰、未婚生育、相關(guān)證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門不作為等，其中最主要的原因是因?yàn)槌?0%的“黑戶”人員屬于這種情況。

　　國家層面的新政出臺(tái)后，各地的執(zhí)行力度不一，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度依然存在，“黑戶”人群要想轉(zhuǎn)白，依舊不易。

　　落戶與計(jì)生解扣

　　將戶口與計(jì)生脫鉤的要求并不第一次提出，國家衛(wèi)生計(jì)生委組建后，就曾多次要求各地禁止將計(jì)劃生育與落戶、入學(xué)、低保等捆綁，并開展督查。2015年12月31日，國家衛(wèi)生計(jì)生委還印發(fā)通知，再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁將落實(shí)計(jì)劃生育政策與落戶、入托、入學(xué)等掛鉤。

　　為配合《意見》執(zhí)行，教育部明確表示，各地須全面掌握轄區(qū)內(nèi)新登記戶口和暫無戶口的適齡兒童情況，“可先入學(xué)，后辦戶口登記手續(xù)”。此外，還要求學(xué)校對于新登記戶口、暫無戶口學(xué)生與其他學(xué)生一視同仁，不得收取任何額外的費(fèi)用。

　　據(jù)一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年全國至少有20個(gè)省份有明確的規(guī)定或案例，上戶口必須出示相關(guān)計(jì)生證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等省市在戶籍辦理制度上明確規(guī)定，將計(jì)生與戶籍掛鉤。

　　曾代理過多起計(jì)生類案件的浙江律師吳有水介紹，近幾年安徽、福建、江西、山東等省都陸續(xù)在各部門文件中取消了戶籍與計(jì)生捆綁的政策，“江西執(zhí)行得尤為徹底”；廣東、浙江、上海在國務(wù)院《意見》出臺(tái)前也已經(jīng)取消了，“只是浙江和上海都是在內(nèi)部文件中取消了，沒有公開”。

　　1月8日-28日，北京市法制辦就北京計(jì)生條例修正案向社會(huì)征求意見，其中明確：原條例第四十一條關(guān)于計(jì)劃生育手續(xù)與戶口掛鉤的規(guī)定(育齡夫妻一方或者雙方為外省市戶口，違反規(guī)定生育的，夫妻本人及其子女的戶口不予批準(zhǔn)進(jìn)京)；沒有完成計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織法律責(zé)任等規(guī)定，都在修正案中刪除。

　　修訂前的深圳人口計(jì)生條例是2013年1月1日頒布并實(shí)施的。當(dāng)時(shí)的政策要求，公安機(jī)關(guān)辦理出生入戶登記應(yīng)當(dāng)核查申請人的計(jì)生證明，而計(jì)生證明獲取條件之一是繳納超生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。雖然當(dāng)時(shí)廣東省已允許超生子女先入戶、后征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，深圳則以特區(qū)立法形式對廣東省的做法進(jìn)行變通。

　　2015年6月，廣東省公安廳和衛(wèi)計(jì)委再次聯(lián)合下發(fā)通知，要求“公安機(jī)關(guān)不得將持有計(jì)劃生育證明或結(jié)扎證明等作為辦理出生入戶的前置條件”。1月7日，修改后的深圳計(jì)生條例開始實(shí)施，這一次，在落戶與計(jì)生脫鉤的口徑上，終于與廣東省的規(guī)定保持一致。

　　北京：交不交錢都落不了戶

　　與其他地方相比，遵循控制人口思路的北京，歷來有著最為嚴(yán)苛的戶籍政策，是《意見》最難落地的地方。

　　本文開頭提到的北京居民王文忠曾結(jié)過一次婚并育有二子，離婚后孩子的撫養(yǎng)權(quán)都判給了母親。他的現(xiàn)任山東籍妻子則是初婚初育，小琪今年已近5歲。他們是典型的“男京女外”組合，即男方北京戶籍、女方外地戶籍。

　　在一審判決中，法院認(rèn)為王文忠為兒子辦戶口時(shí)沒提供《生育服務(wù)證》，且小琪是違反北京計(jì)生規(guī)定生育的第三個(gè)子女，東高村派出所拒絕為其辦理入戶并無不當(dāng)。

　　王文忠的代理律師燕文薪認(rèn)為，東高村派出所混淆了公安部門及計(jì)生部門的職責(zé)范疇，未履行公安部門的為兒童落戶的職責(zé)，同時(shí)錯(cuò)誤地適用了規(guī)范性文件。《戶口登記條例》并未將計(jì)劃生育作為入戶登記的前置條件。東高村派出所將戶籍登記與計(jì)生捆綁的行為違法。

　　王文忠稱，他曾向平谷區(qū)計(jì)生委主動(dòng)要求繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但區(qū)計(jì)生委拒收，并要求去女方戶籍地繳納和落戶?！拔覀兊淖》俊⒐ぷ鞯睾屠先硕荚诒本?，去山東落戶不現(xiàn)實(shí)。”他說，“而在北京，‘男京女外’的交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也不給落戶，‘女京男外’則可以?！?/p>

　　北京10位無戶籍兒童的父母旁聽了此案的審理，他們中很多是“男京女外”和“雙獨(dú)”搶生的的家庭。他們希望，北京能盡早落實(shí)公安部、國家衛(wèi)計(jì)委規(guī)定，不要將兒童入戶與計(jì)劃生育捆綁。

　　同為北京居民的再婚夫婦郭保明、閆鳳銀之前都各有一個(gè)孩子，但撫養(yǎng)權(quán)都?xì)w前任配偶。2010年他們生下第一個(gè)孩子小雨（化名）。今年5月，小雨被北京市房山區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委認(rèn)定為超生，按2013年北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的10倍，決定向郭保明夫婦征收40.32萬元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　結(jié)婚前閆鳳銀的戶口在河北，按照北京的規(guī)定，丈夫一方為本市農(nóng)村戶口的，需要結(jié)婚3年后才能將女方戶口遷到北京?！拔耶?dāng)時(shí)已經(jīng)38歲，如果再等3年可能就生不了孩子了?！遍Z鳳銀說，所以她先生下了孩子，準(zhǔn)備等3年后自己的戶口遷來北京后，再去給孩子落戶。

　　2012年，郭保明、閆鳳銀結(jié)婚滿3年，閆鳳銀遂將自己的戶口遷到北京，但她向計(jì)生部門咨詢孩子落戶問題時(shí)，卻被告知由于違反了北京計(jì)生政策，需要先繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　在閆鳳銀看來，夫妻二人生育一個(gè)共同的孩子是理所當(dāng)然的事，她甚至還找到了一份計(jì)生部門的內(nèi)部通知，用以證明自己生育行為的合法性。

　　這份“京人口發(fā)［2004］20號(hào)”的文件規(guī)定，只要再婚夫妻雙方是北京戶口，此前生育的兩個(gè)孩子撫養(yǎng)權(quán)歸前任，就可以獲準(zhǔn)再生。

　　但是這些都未能改變計(jì)生部門的的罰款決定，郭保明夫婦遂將對方告上法庭，最終一審二審均敗訴。

　　“我們準(zhǔn)備繼續(xù)向北京市高院申訴，再?zèng)]有結(jié)果就圍繞孩子落戶問題起訴房山區(qū)公安局?！遍Z鳳銀說。她也注意到國務(wù)院最近公布的《意見》，并特別關(guān)注北京市計(jì)生條例的修改，1月底她致電派出所戶籍科，詢問小雨上戶口事宜，“對方答復(fù)‘不能上、等通知，政策也不知道什么時(shí)候能下來’。”她說。

　　撫養(yǎng)費(fèi)不取消，“黑戶”轉(zhuǎn)白難

　　從各地的案例來看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度是“黑戶”轉(zhuǎn)白的最大障礙。

　　雖然全國已經(jīng)實(shí)行“全面二孩”政策，但是現(xiàn)行的社會(huì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度未受撼動(dòng)。新修訂的人口計(jì)生法并未涉及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，國家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司副司長周美林也于近日公開表示，對不符合法律法規(guī)規(guī)定生育的公民，仍然需要征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　深圳5歲“黑孩”小剛（化名）終于在今年1月7日成功落戶。小剛的父親胡曉偉在修訂后的深圳計(jì)生條例生效當(dāng)天就去給孩子辦理了入戶，成為新政的第一批受惠者。

　　胡曉偉和妻子早年間將戶口從河南老家伊川縣遷到了深圳。2010年，次子小剛出生后，在老家長住時(shí)被人舉報(bào)“超生”，當(dāng)?shù)赜?jì)生委向他們收繳了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但2014年，胡曉偉在深圳為小剛辦理戶口時(shí)，深圳市公安局卻告知他需要深圳市計(jì)生證明。

　　而當(dāng)胡曉偉向深圳市衛(wèi)計(jì)委請求開具計(jì)生證明時(shí)，得到的答復(fù)是根據(jù)廣東省規(guī)定，胡曉偉在老家而非深圳繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，屬于規(guī)避征收行為，河南伊川縣應(yīng)該按照深圳市標(biāo)準(zhǔn)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。因此，在河南省伊川縣衛(wèi)計(jì)委按照深圳市標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)之前，不能為胡曉偉提供計(jì)生證明。胡曉偉隨后按要求與伊川縣衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行溝通，對方表示社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)征收完畢，不會(huì)再次征收。事情就此陷入僵局。

　　依據(jù)《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，當(dāng)生育行為發(fā)生時(shí)，居住地或者戶籍部門均未發(fā)現(xiàn)的，此后由首先發(fā)現(xiàn)其生育行為的縣級計(jì)生部門按照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)征收，同時(shí)不能由多地重復(fù)征收。因此胡曉偉認(rèn)為，深圳市衛(wèi)計(jì)委拒絕開具計(jì)生證明是不合理的。

　　去年12月，胡曉偉狀告深圳市公安局?jǐn)≡V后，又起訴深圳市衛(wèi)計(jì)委，并獲法院立案。

　　胡曉偉向河南伊川衛(wèi)計(jì)委按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)交了兩三萬元社會(huì)撫養(yǎng)會(huì)，如果按深圳標(biāo)準(zhǔn)要繳21萬元。據(jù)吳有水介紹，因?yàn)樯袨榘l(fā)現(xiàn)地和戶籍所在地等都可以征繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。所以在現(xiàn)實(shí)中，超生者往往會(huì)選擇去征收標(biāo)準(zhǔn)低的地方繳費(fèi)。

　　小剛落戶后，胡曉偉目前還沒有被深圳市衛(wèi)計(jì)委要求補(bǔ)齊社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。廣東省公安廳和衛(wèi)計(jì)委此前曾表態(tài)：公安機(jī)關(guān)在戶口登記過程中，發(fā)現(xiàn)政策外生育又未繳納社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)的，應(yīng)先辦理小孩戶口登記，然后將信息通報(bào)計(jì)生部門，不得影響新生兒入戶。入戶和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是兩回事，既不相矛盾，更不相互否定，超生不繳罰款可強(qiáng)制執(zhí)行。

　　此前，國家衛(wèi)生計(jì)生委曾明確，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)處理完結(jié)的，不許“翻燒餅”；未處理完結(jié)的，由各省自定。

　　2015年10月30日，十八屆五中全會(huì)公報(bào)宣布“全面兩孩”的第二天，湖南衛(wèi)計(jì)委副主任詹鳴就曾表示“不罰搶生”，即五中全會(huì)公報(bào)公布之日起，符合湖南省現(xiàn)行生育政策的夫婦已經(jīng)懷孕第二個(gè)子女的，可以生育，不要求落實(shí)補(bǔ)救措施?！比欢鴥商旌?，國家衛(wèi)計(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人表示，“全面兩孩”政策要在修訂的人口計(jì)生法實(shí)施后生效，各地各部門不得自行其是?！?1月3日，湖南省衛(wèi)計(jì)委隨后對此前“不罰搶生二孩”的決定叫停。

　　“搶生難題，中央把皮球踢給地方，經(jīng)歷了湖南省提前表態(tài)被叫停，如今地方也大多不表態(tài)，再踢給基層?！眳怯兴f，“所以很多地方政策放開了黑戶也不敢去上戶口，政策沒明確是否要追究繳費(fèi)?！?/p>

　　對正在落實(shí)中的《意見》，即使在計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部也對執(zhí)行存有疑問。一位國家衛(wèi)計(jì)委人士就提出一系列問題：不交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，能不能給“黑戶”上戶口？如果可以上，對那些已經(jīng)交了二三十萬才上了戶口的，怎么解決公平性問題？農(nóng)村未來超生的能不能直接落戶？

　　對于基層計(jì)生系統(tǒng)而言，以往將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與落戶掛鉤是保證征繳的抓手。未來一旦脫鉤，如何保證征繳成了難題?！斑@些造成了新政執(zhí)行上的混亂局面?！眳怯兴f，事實(shí)也確是如此。

　　1月22日，山東省人大常委會(huì)通過了計(jì)生條例修正案，普遍降低社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。比如，規(guī)定有配偶者與他人生育子女等情形，每多生育一個(gè)子女的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由原來規(guī)定基數(shù)的3倍到6倍，改為按規(guī)定基數(shù)的3倍；符合法定結(jié)婚條件但未辦結(jié)婚登記而生育第一個(gè)子女，由原來按照規(guī)定基數(shù)的二分之一征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，修改為按規(guī)定基數(shù)的五分之一征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

　　在山東的一些城市，卻在去年底則被曝出用預(yù)交款、保證金等方式搶收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以完成2016年的征收任務(wù)?！安簧龠€在懷孕的婦女就被要求先繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?！睆V州平機(jī)中心執(zhí)行主任程淵說。

　　廣東省已明文規(guī)定“未婚先育一孩不再繳納罰款”，該省已有城市準(zhǔn)許符合二孩條件的婦女取環(huán)備孕；而有些地方依然在嚴(yán)格查環(huán)查體，并且對已經(jīng)懷上二孩的公職人員施加壓力。

　　在中國的計(jì)生管理體制中，戶籍雖然由公安部門主管，卻一直受制于計(jì)生部門。各地市委、縣委都有計(jì)生工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一般地方黨政一把手任組長，衛(wèi)計(jì)委主任任副組長，公安部門作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，要服從組長、副組長領(lǐng)導(dǎo)，受一票否決制的制約。

　　“這在地方是一道緊箍咒。要改變現(xiàn)狀，就要取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、取消一票否決制。”吳有水說。

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