（新中國戶籍制度簡史：從城市工業(yè)大裁員到李佳琦上“滬籍”）

　　1992年，長江沿岸的湖南岳陽與武漢、重慶一道，獲批對外開放。這一年，李佳琦出生在此地的一戶普通家庭。

　　大學畢業(yè)后的2015年，李佳琦在南昌做美寶蓮柜員。那些年，南昌房價漲得很快，3千多塊的月收入，在南昌連1/4平也買不起。

　　2017年，李佳琦闖蕩上海，當時直播行業(yè)才剛剛起步，但三年后，他已經(jīng)是這個行業(yè)里的絕對明星，并作為2020年第一批特殊人才落戶上海。

　　從岳陽到南昌到上海，李佳琦一步步走向大城市的軌跡背后，是中國制度環(huán)境的逐漸寬松以及市場與社會權(quán)力的復蘇。在此背景下，中國戶籍制度的演化打破了原有路徑，個體的流動意愿逐漸得到尊重。

　　而在此之前，在政府對人口流動的嚴格控制下，有一群人只能踏上了一條截然不同的流動軌跡。

　　反城市化年代，知青下鄉(xiāng)城市裁員

　　52年前，同為岳陽人的17歲姑娘李志純，剛剛初中畢業(yè)，在寒冬12月里，她徒步前往知青下放的目的地。

　　那個時候，每個知青每天要插一畝田的秧，農(nóng)閑時，李志純還要與隊員結(jié)伴去城里收糞。倆人凌晨2點出發(fā)，拖著板車翻山越嶺，趕去城里的各大公廁……

　　上世紀60年代岳陽知青在農(nóng)村參加勞動/岳陽日報

　　在那個生計和溫飽還成問題的年代，由于城鄉(xiāng)的巨大差距，農(nóng)村居民向城市流動的意愿強烈。但由于這種遷移對“優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)”的策略形成沖擊，同時，城市自身的承載能力也很有限，最終導致這一時期，政府嚴控人口流動，并出現(xiàn)了兩次政策主導下的反城市化運動。

　　1958年《戶口登記條例》出臺，條例規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷移手續(xù)。

　　至此，以戶口遷移登記、審批為中心的制度得以建立。作為戶籍制度的正式法律文本，其出臺意味著政府嚴控人口流動的開始。

　　但這項嚴控農(nóng)村人口遷移的制度并未立即發(fā)揮作用，由于受到“大躍進”運動的沖擊，為了滿足工業(yè)勞動力需求，各城鎮(zhèn)單位開始爭搶農(nóng)村勞動力，同時，由于勞動力管理權(quán)的下放，地方招工無需再經(jīng)中央審批，于是城鎮(zhèn)人口在1957年之后的三年間增加了34.1%，吃商品糧的人口也由15%上升至20%。

　　與此同時，大煉鋼鐵導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口大量流失，1958年底已有相當一部分農(nóng)村地區(qū)開始缺糧，政策失誤與自然災害更是使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)全面崩潰。

　　1959年糧食產(chǎn)量由1958年的2億公噸減至1.7億公噸，1960年又減少到1.44億公噸。由于統(tǒng)購統(tǒng)銷的聯(lián)動作用，城市的日常供應(yīng)也日趨緊張。

　　為緩解危機，中央開始敦促部分工人回鄉(xiāng)加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1959年1月，中央發(fā)出《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時工的通知》，收回了下放給地方的勞動力管理權(quán)限。

　　1961年中央發(fā)布《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》，要求三年內(nèi)城鎮(zhèn)人口必須減少2000萬以上，1961年以內(nèi)至少減少1000萬。自此，中國開始了由行政命令支配的第一次反城市化運動。

　　當時，各地政府積極動員和遣返大量城市工人到農(nóng)村，1961-1965年間，全國城鎮(zhèn)人口年均減少4.41%。除了遣送職工回鄉(xiāng)外，政府還對生活必需品和日用消費品實行憑票供應(yīng)制，嚴格控制合法城鎮(zhèn)戶口的機械增長。

　　60年代后期，政府又興起了第二次反城市化運動，大力動員城市知識青年“上山下鄉(xiāng)”。結(jié)合當時實際，這種制度安排自然有政治和意識形態(tài)方面的考慮，但更重要的是通過知青下鄉(xiāng)運動暫時減少合法的城鎮(zhèn)戶口，以減輕城鎮(zhèn)資源供給的壓力。

　　彼時，戶籍制度基本遵循了一種反城市化的邏輯，城市工業(yè)大裁員、知青大遣送的制度安排，強行制止了城市化進展，從而使得城市化率處于負增長狀態(tài)，工業(yè)化與城市化進程始終難以協(xié)調(diào)。

　　于是，當社會重回正軌，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展路線得以確立，僵化的戶籍制度，也到了不得不調(diào)整的時刻。

　　市場經(jīng)濟復蘇，戶籍管控開始松動

　　在嚴苛的戶籍管控之下，直到20世紀70年代末人口流動幾乎很難發(fā)生，只有改革開放的到來，才為制度變遷提供了契機。

　　改革開放之后，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力”成為社會共識，國家逐漸形成了以GDP為核心的干部考核體系，而經(jīng)過從財政包干到分稅制的歷次改革，國家對地方的控制也由之前的“全能主義”演變?yōu)椤敖?jīng)濟聯(lián)邦主義”，地方政府在本地經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用。

　　但在決策階層看來，搞好經(jīng)濟建設(shè)需要穩(wěn)定的社會秩序，而戶籍控制是社會穩(wěn)定的必要保證。這就意味著，在改革開放初期，戶籍制度改革只能是“微調(diào)”，或在控制框架中開道“小口子”，解決某些遺留問題。

　　1977年起，國家開始盡力為下鄉(xiāng)知識青年在城市安排工作，同時恢復了中斷多年的高考制度。1977年之后，政府不再強行要求城市應(yīng)屆畢業(yè)生下鄉(xiāng)改造。

　　雖然反城市化運動終于得到了糾偏，但農(nóng)村人口進城依然阻礙重重。

　　1977年11月,國務(wù)院轉(zhuǎn)批《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，規(guī)定指出“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（礦、林區(qū)），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市……應(yīng)適當控制。”

　　此后中央又出臺“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標，規(guī)定各市鎮(zhèn)每年批準遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)，不得超過該市鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰。

　　嚴格的戶口遷移控制,一定程度上將農(nóng)村勞動力排除在城市工業(yè)系統(tǒng)的就業(yè)范圍之外，由此也助推了20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。

　　正如費孝通所言：“由于嚴格控制城鄉(xiāng)人口遷移，用行政手段劃清城鄉(xiāng)戶口，農(nóng)村戶口不能向城里遷移，于是農(nóng)村中隱藏著大量的剩余勞動力。城鄉(xiāng)戶口的隔離迫使農(nóng)民另找出路?！?/p>

　　改革開放初期，無錫華西村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的一面旗幟/視覺中國

　　1984年，國家對農(nóng)村人口向城市遷移的嚴格限制終于開始松動。

　　當年10月，政府發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，通知規(guī)定“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在集鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)……”

　　此后，隨著經(jīng)濟體制改革逐步深入，戶籍制度也出現(xiàn)了形形色色的改革方法，但總地說來，各地政府還是極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源。

　　20世紀90年代，為了減少空置積壓的商品房以刺激房地產(chǎn)市場，“藍印戶口”出現(xiàn)。再比如，上海出臺了《關(guān)于外地投資浦東新區(qū)申請上海常住戶口的實施細則》，規(guī)定投資總額和注冊資金各在500萬元人民幣以上，開業(yè)滿兩年、經(jīng)濟效益顯著的企業(yè)，可申請5個本市常住戶口指標。

　　但隨著經(jīng)濟加速發(fā)展，人口流動進一步頻繁，而有限的落戶指標與巨大遷徙意愿之間的張力開始逐漸加劇，人戶分離、倒賣戶口等現(xiàn)象開始迫使國家為戶籍改革思考頂層設(shè)計。

　　人口紅利消失，倒逼戶籍制度改革

　　1993年統(tǒng)購統(tǒng)銷的徹底終結(jié)將戶籍與基本生活進一步剝離，也是這一年國家將戶籍改革的重點放在小城鎮(zhèn)，并逐步在廣東、山東、浙江等省進行小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點。

　　1997-2000年，《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策文件均進一步放寬了小城鎮(zhèn)的落戶條件，強調(diào)“凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策”。

　　到了2007年，小城鎮(zhèn)戶籍改革基本完成，全國縣級市、縣人民政府駐地的鎮(zhèn)以及縣以下小城鎮(zhèn)的農(nóng)民均可自愿轉(zhuǎn)為城市戶口。

　　相較而言，大城市的戶籍改革直到21世紀初才正式開啟。

　　2001年浙江省湖州市率先宣布實行城市落戶試點，2004年成都取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，同年上海、深圳、武漢、杭州等主要城市先后實行居住證制度。這些立足特定城市的改革具有明顯的地方主義特征，其目標在于通過政策調(diào)整以吸引更多人才和勞動力資源。

　　改革開放以來，豐富且成本低廉的勞動力人口支撐了中國經(jīng)濟的高速增長。但從2010年開始，中國的“人口紅利”逐漸消失，即使執(zhí)行了“單獨二孩”政策也無法從根本上改變這一趨勢。

　　2014年，中國全年經(jīng)濟增速創(chuàng)下24年來新低的同時，中國勞動年齡人口比例也已連續(xù)下降三年。在此背景下，若想保持中國經(jīng)濟增長的持續(xù)和健康，政府只有盡早轉(zhuǎn)向挖掘“制度紅利”，其中，首先推出的就是戶籍改革制度。

　　2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺，規(guī)劃提出，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。

　　但由于改革步伐相對謹慎，未能完全破除勞動力流動的制度性障礙，中國流動人口規(guī)模從2015年開始，從此前的持續(xù)上升轉(zhuǎn)為緩慢下降。

　　據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年全國流動人口總量為2.47億人，比2014年下降了約600萬人；2016年全國流動人口規(guī)模比2015年份減少了171萬人，2017年繼續(xù)減少了82萬人。

　　為了解除對勞動力在城鄉(xiāng)之間的暢通流動的限制，自2017年下半年起，中國戶籍改革開始加速推進。同時，部分地方政府出于自身發(fā)展和變相放松房地產(chǎn)調(diào)控的需要，展開了一輪“搶人大戰(zhàn)”，例如南京的“寧聚計劃”、武漢的“百萬大學生留漢”計劃，這些政策不僅放松了大學生落戶限制，還推出生活補貼、住房補貼等扶持政策。

　　近日，25歲快遞小哥李慶恒評上杭州市高層次人才，獲百萬購房補貼/網(wǎng)絡(luò)

　　2019年戶籍改革繼續(xù)大步前進，國家發(fā)改委要求“城區(qū)常住人口100萬至300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；300萬至500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制”。

　　今年4月，《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》發(fā)布，除了督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，還鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

　　此后，各地新一輪戶籍改革應(yīng)勢推出，落戶門檻進一步大幅放寬。今年4月9日，南昌宣布全面放開落戶限制，全面取消在南昌市城鎮(zhèn)地域落戶的參保年限、居住年限、學歷要求等遷入條件限制，實行以群眾申請為主、不附加其他條件、同戶人員可以隨遷的“零門檻”準入政策。

　　縱觀70余年新中國戶籍制度變化，從城市工業(yè)大裁員，到南昌等眾多城市全面放開落戶限制；從知識青年上山下鄉(xiāng)，到直播“一哥”李佳琦落戶上?！?/p>

　　不難發(fā)現(xiàn)，作為一種公共政策的戶籍制度，始終被嵌于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中，但卻從沒占據(jù)主導地位，僅僅成了一種工具性的手段存在。

　　而在不同時期，個體流動意愿與戶籍政策之間的分歧與統(tǒng)一，則造就了每個普通人或辛酸、或幸運的人生故事。

　　文/搜狐城市翟楊

　　參考資料：

　　[1]1949年后的中國戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷，北京大學學報

　　[2]新中國成立70年來人口流動政策回顧，中國農(nóng)業(yè)大學學報

　　[3]制度變遷中的時間與結(jié)構(gòu):新中國戶籍制度的演化，經(jīng)濟社會體制比較

　　[4]1968年，岳陽3800多名知青到農(nóng)村，岳陽日報

　　[5]要素市場化改革開啃硬骨頭，財新網(wǎng)

　　[6]“人口紅利”逐漸消失社科院建議優(yōu)先改革戶籍制度，界面

　　[7]中國流動人口總量連續(xù)三年下降2017年達2.44億，中國新聞網(wǎng)

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