（戶口的“前世今生”：61年前的今天，中國第一部戶口管理條例頒布）

　　1958年1月9日，中國第一部戶籍制度——《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。

　　戶口，承載著生老病死、上學(xué)就業(yè)、娶媳嫁女、分田建房、社保福利等，可謂牽動著千家萬戶的喜怒哀樂。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，是以家庭為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，是以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益為目的，以個人為本位的人口管理方式。

　　戶籍制度的由來

　　戶籍制度，最初指中國封建社會對全國人口進(jìn)行管理，并據(jù)以征調(diào)賦稅、勞役和征集兵員以及區(qū)分人戶職業(yè)和等級的重要制度。中國是世界上最早進(jìn)行人口調(diào)查并制定和執(zhí)行一套嚴(yán)密戶籍管理制度的國家。

　　中國戶籍制度的出現(xiàn)可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辭表明，商朝在進(jìn)行較大規(guī)模的軍事征伐行動之前或過程中，大都下令“登人”，即下達(dá)征集兵員的命令?！暗侨恕钡臄?shù)目，一次從千人到萬余人不等，這在當(dāng)時來說是很大的，而且無疑是以戶籍的記載為基礎(chǔ)的。據(jù)《周禮》的記載，中國早在西周，就在秋官司寇之下設(shè)置了名為司民的專職掌管戶口的官吏，負(fù)責(zé)計算全國的戶口人丁數(shù)目，并定期向周王報告。公元前789年，周宣王在征犬戎失利后，立即進(jìn)行了大規(guī)模的人口調(diào)查，當(dāng)時叫做“科民”，以便迅速補充兵員。從這些關(guān)于中國古代戶籍管理的早期記載，可以看出戶籍管理與役使人力的密切關(guān)系。

　　由于中國封建社會的主要生產(chǎn)事業(yè)是農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)的人口是農(nóng)業(yè)人口，所以歷代的戶籍管理又與土地賦役有著密切的聯(lián)系。西漢初年開始按人口征調(diào)賦役“初算賦”，唐代的稅制從租庸調(diào)改為兩稅，宋代規(guī)定每年一上賬目奏狀，明清時期每年要呈交奏銷冊，都是從"上計"制度發(fā)展而來的。明代的戶口黃冊又名賦役黃冊，在每戶名下將人丁、事產(chǎn)并列，每戶都要注明有無或占有土地多少、好壞，交稅等級、數(shù)量等。清代基本上沿襲明制。這些都說明戶籍管理和賦役管理已經(jīng)基本上合而為一了。

　　新中國成立以來

　　中國戶籍管理制度開始了巨大改變

　　68年前，為防范反革命分子和其他危害社會分子的破壞活動，1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒布了《特種人口管理暫行辦法》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點。

　　1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理條例，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。

　　60年前的今天

　　是一個歷史性的時刻

　　1958年1月9日《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例規(guī)定戶口登記工作由各級公安機關(guān)主管，這是一套相當(dāng)完備的戶口管理制度，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項內(nèi)容，戶口管理的任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會主義建設(shè)。該條例以法律的形式進(jìn)一步規(guī)范了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。

　　1953年，在第一次全國人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。

　　1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

　　1955年，《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，戶口登記的統(tǒng)計時間為每年一次。

　　1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

　　1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。

　　1964年8月《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺，集中體現(xiàn)了該時期戶口遷移的兩個“嚴(yán)加限制”基本精神，即：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

　　1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復(fù)。

　　實施居民身份證制度

　　小城鎮(zhèn)戶籍逐步放開

　　1984年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。

　　1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應(yīng)的初級改革。

　　1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定:從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

　　2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。

　　2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。

　　2012年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

　　新型戶籍制度改革目標(biāo)確立

　　“農(nóng)”與“非農(nóng)”將成為歷史

　　2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項重點工作之一。

　　2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。會議指出，加快戶籍制改革不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進(jìn)城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

　　2014年7月30日，備受關(guān)注的國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式公布。意見明確，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這標(biāo)志著我國實行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺。

　　《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提到，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。在不少業(yè)內(nèi)人士看來，隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶，除一線城市之外的中小城市的過剩庫存將得到消化，房地產(chǎn)業(yè)將成為“戶改”的受益者。

　　天津戶籍政策發(fā)展近況

　　2017年3月2日，天津市人民政府辦公廳文件印發(fā)執(zhí)行了《天津市推動非戶籍人口在城市落戶工作方案》。重點包含：建立新型戶籍管理制度；加強支持非戶籍人口市民化的財政保障；加快支持非戶籍人口市民化的城市建設(shè)用地增加和住房保障體系建設(shè)；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度；建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機制；完善支持非戶籍人口市民化的其他基本公共服務(wù)提供機制；強化監(jiān)測檢查等具體內(nèi)容。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度

　　經(jīng)報請市人民政府批準(zhǔn)，我市已于2017年1月1日起在全市范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為天津市居民戶口。目前，全市公安機關(guān)在辦理戶口登記時，“戶別”欄統(tǒng)一登記為“家庭戶”或“集體戶”，不再填寫“農(nóng)業(yè)家庭戶”或“非農(nóng)業(yè)家庭戶”。我市戶籍居民憑個人意愿到公安機關(guān)換領(lǐng)新的《居民戶口簿》；未換領(lǐng)的，原《居民戶口簿》也可以繼續(xù)使用。

　　全面放開本市戶籍人口遷移限制

　　2017年1月1日實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度后，本市全面放開了戶籍居民的戶口遷移限制。對本市戶籍居民因搬遷、投靠等原因，需要將戶口遷移至本市其他行政區(qū)合法穩(wěn)定住所，手續(xù)齊全的，可以到遷入地公安人口服務(wù)管理中心或有戶籍窗口的派出所當(dāng)場辦理，取消了具有合法穩(wěn)定工作的條件限制。目前，該項政策已在各區(qū)平穩(wěn)推進(jìn)。

　　全面落實普通高校錄取學(xué)生戶口來去自由的落戶政策

　　按照我市戶籍管理規(guī)定，本市普通高校新錄取學(xué)生，可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷至學(xué)校所在地；畢業(yè)后可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷回原籍或遷入合法穩(wěn)定就業(yè)地。近年來，市公安局積極推進(jìn)戶籍管理“放管服”改革，下放審批權(quán)限，簡化辦事流程，進(jìn)一步方便高校入學(xué)新生和畢業(yè)生辦理戶口遷移手續(xù)。

　　加大人才引進(jìn)力度

　　按照市委、市政府關(guān)于推進(jìn)人才戰(zhàn)略的有關(guān)部署，市公安局進(jìn)一步加大引進(jìn)人才工作力度，調(diào)整完善普通高校本科及以上畢業(yè)生在津落戶政策，放寬急需專業(yè)的大專畢業(yè)生和在本市院校畢業(yè)的外地生源在津就業(yè)落戶條件，允許畢業(yè)兩年后將戶口遷入本市。

　　目前，為貫徹京津冀“一體化”戰(zhàn)略部署，關(guān)于放寬京冀地區(qū)成建制企業(yè)遷入我市職工落戶條件、放寬對外省市生源本市高職院校畢業(yè)生在津落戶的畢業(yè)時限等政策也正在研究論證之中。

　　調(diào)整非戶籍常住人口在津落戶政策

　　對因不符合計劃生育政策、事實收養(yǎng)等原因造成的無戶口人員落戶問題，市公安局會同有關(guān)部門報請市人民政府已于2016年11月24日印發(fā)了《天津市解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，并出臺了《天津市公安局解決無戶口人員登記戶口問題工作規(guī)范》。對夫妻投靠，市公安局從2017年1月1日起，取消夫妻投靠年齡限制，并將結(jié)婚年限條件由10年降為3年，下一步還將對父母投靠子女的政策進(jìn)行調(diào)整，并對歷史遺留的因支援國家建設(shè)等原因?qū)艨谶w出我市，現(xiàn)返津居住多年申請落戶等問題，研究出臺解決意見。

　　優(yōu)化居住證積分落戶制度

　　自2014年1月1日起，市公安局會同有關(guān)部門積極推進(jìn)居住證和積分落戶制度實施，2015年底參與修訂《天津市居住證管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了條款內(nèi)容，理順了審核流程，綜合考慮在津居住年限、落戶區(qū)域、教育程度、職業(yè)技能等因素，合理調(diào)整了居住證積分指標(biāo)體系，拓寬了來津時間長、就業(yè)能力強、適應(yīng)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要、具有合法穩(wěn)定住所的普通勞動者在本市的落戶渠道。下一步，按照區(qū)域差別化落戶政策積極提請進(jìn)一步提高濱海新區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)、寧河區(qū)、靜海區(qū)、薊州區(qū)落戶的積分分值，引導(dǎo)人口合理分布；市相關(guān)部門將根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要和非戶籍人口落戶需求，進(jìn)一步研究調(diào)整積分項目和分值體系。

　　戶籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國各地正結(jié)合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　（來源津云）

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