（取消縣城落戶限制 引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展）

　　惠州市博羅縣大力提升城市品質(zhì)，探索建設(shè)未來城市形態(tài)，不斷促進(jìn)科產(chǎn)城人融合。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》），明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，對(duì)縣城建設(shè)給出了明確的指導(dǎo)建議，多維度為中國縣城的發(fā)展提出了新要求，勾勒出了城鎮(zhèn)化建設(shè)的新圖景。2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣城的常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，也就是說，我們常說的“城里人”有近三成是住在縣城里的。

　　防止人口流失縣城盲目建設(shè)

　　有人說“北上廣是中國的外套，而縣城才是中國的底色”。有“城尾鄉(xiāng)頭”之稱的縣城，不僅在城市和鄉(xiāng)村之間起著橋梁和紐帶作用，也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎。《意見》清晰地告訴我們，未來的若干年，中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的風(fēng)口在縣城，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的抓手在縣城，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的支點(diǎn)也在縣城。

　　我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

　　對(duì)此，《意見》強(qiáng)調(diào)，要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。

　　其實(shí)，早在2021年6月23日，國家發(fā)展改革委在江蘇常州溧陽召開第一次全國縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上就明確指出，既要重點(diǎn)支持條件好的縣城發(fā)展，又要客觀理性認(rèn)識(shí)到一些縣城常住人口正在減少的現(xiàn)實(shí)，切不可過度超前建設(shè)和盲目建設(shè)。

　　“縣城位于‘城尾鄉(xiāng)頭’，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體?！比A中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長徐勇表示，應(yīng)當(dāng)明確縣城的定位及功能是帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，才能避免盲目模仿其它類型的城市發(fā)展。

　　人口流失縣城，該如何發(fā)展？“此前，國家發(fā)改委首次提出‘收縮型城市’的概念，相較于地級(jí)市，縣城則面臨更大的人口流失壓力?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良解釋稱，人口流失主要體現(xiàn)在人口減少、人口密度下降兩個(gè)維度上，“持續(xù)的人口流失，可能還會(huì)導(dǎo)致部分縣城生產(chǎn)能力下降、經(jīng)濟(jì)放緩、失業(yè)率升高、人力資本存量下降等多重困境?！?/p>

　　此次《意見》提出，要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

　　確保新落戶人口享有同等公共服務(wù)

　　《意見》要求，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。

　　全面落實(shí)企業(yè)為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

　　此前，中央層面的全面取消落戶限制就已經(jīng)推廣到城區(qū)常住人口300萬以下的城市。2019年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的2019年《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制。

　　《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》也提出，加快戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，促使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶城鎮(zhèn)。

　　“取消縣城落戶限制政策，也就沒有了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的差異?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授褚福表示，除了取消縣城落戶限制政策之外，完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴(kuò)大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施、完善社會(huì)福利設(shè)施均被詳細(xì)列入《意見》當(dāng)中，不僅增強(qiáng)了縣城持續(xù)發(fā)展能力，還增進(jìn)了縣城民生福祉。

　　“要適應(yīng)農(nóng)民到縣城就業(yè)安家落戶需求，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊縣城市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等方面的短板。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任史育龍表示，此次《意見》都提出了“以人為本”的要求。

　　加快發(fā)展大城市周邊縣城

　　《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

　　張學(xué)良以上海及其毗鄰地區(qū)為例解釋稱，上海與其毗鄰區(qū)地緣相近，人緣相親，經(jīng)濟(jì)條件較好，基礎(chǔ)設(shè)施完備，一體化程度也始終走在全國前列，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下毗鄰區(qū)接軌上海發(fā)展比以往更加全面和深入，主要特點(diǎn)在于地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)、人文等全面接軌以及產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)建設(shè)。

　　在張學(xué)良看來，這既是貫徹新發(fā)展理念的重要實(shí)踐，也是在行政邊界不變的情況下通過經(jīng)濟(jì)邊界耦合推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，對(duì)上海與毗鄰地區(qū)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展、共建長三角世界級(jí)城市群具有重要意義。

　　解讀

　　“縣城”為何成城鎮(zhèn)化建設(shè)重要載體？答：完善城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局

　　國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，推進(jìn)縣城建設(shè)將引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

　　同時(shí)，縣城是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，推進(jìn)縣城建設(shè)，將滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家的需求，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也有利于強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合。

　　國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，不斷完善人口、資金、土地等體制機(jī)制和政策措施。

　　未來“縣城”將怎么建？答：分成五個(gè)類別，確定不同發(fā)展路徑

　　作為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，未來，“縣城”該怎么建呢？

　　《意見》明確提出：因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面。同時(shí)要將全國縣城進(jìn)行功能定位，也就是按照不同特點(diǎn)分成五個(gè)類別，確定不同發(fā)展路徑，包括：1、加快發(fā)展大城市周邊縣城；2、積極培育專業(yè)功能縣城；3、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；4、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城；5、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　另外，國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有崗位、才有人口集聚，下一步重點(diǎn)要推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收。

　　如何增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐？答：培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

　　國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)。

　　推進(jìn)縣城建設(shè)，下一步要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，突出特色、錯(cuò)位發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　同時(shí)要提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展；健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場(chǎng)，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地；完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工特別是困難農(nóng)民工的技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。下一步還要推進(jìn)縣城市政公用設(shè)施提檔升級(jí)，完善市政交通設(shè)施，暢通對(duì)外連接通道，推進(jìn)數(shù)字化改造等，來提升縣城的承載力和吸引力。

　　給“縣城”帶來什么？答：引導(dǎo)更多優(yōu)質(zhì)資源落腳縣城

　　《意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展。再經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的努力，在全國范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城?！兑庖姟返挠“l(fā)，意味著縣城這一層面的城鎮(zhèn)化，迎來近年來最全面也最有針對(duì)性的政策部署。那么，此次出臺(tái)的《意見》又將給縣城帶來些什么？

　　特約評(píng)論員楊禹認(rèn)為，這份意見對(duì)我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)、縣城的發(fā)展至少會(huì)帶來三方面積極的影響。首先是從觀念上引導(dǎo)大家眼睛不要只盯著大城市，進(jìn)一步明確了縣城的重要作用。

　　第二就是從公共政策上來引導(dǎo)更多的優(yōu)質(zhì)資源落腳到縣城。這次的意見內(nèi)容非常豐富，把全國的縣城分成了幾大類，不同類型的縣城有著不同的發(fā)展路徑，提出了縣城建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。還特別提出要深化體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，包括人口、資金、土地等等關(guān)鍵要素的機(jī)制創(chuàng)新，這都有助于進(jìn)一步引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源到縣城來落腳。

　　第三就是引導(dǎo)各界公眾對(duì)我國縣城的發(fā)展形成良好的預(yù)期。這份頂層設(shè)計(jì)的文件立足于新發(fā)展階段，回答了我們?yōu)槭裁匆l(fā)展縣城，我們要發(fā)展什么樣的縣城，我們要怎樣去發(fā)展縣城，這一系列的重大問題，這對(duì)于各界包括廣大的投資者，包括城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民，都會(huì)有助于給大家形成一個(gè)對(duì)于縣城發(fā)展的穩(wěn)定的良好的預(yù)期。對(duì)于投資者、就業(yè)者的工作選擇，對(duì)于很多人的生活選擇，都會(huì)帶來深層的影響。

　　“縣城”建設(shè)有何功能？答：擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎

　　縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，它還將發(fā)揮連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用。國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，縣城建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，將促進(jìn)形成強(qiáng)大的國內(nèi)市場(chǎng)，是新形勢(shì)下推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

　　據(jù)了解，現(xiàn)階段，縣城投資消費(fèi)與城市的差距很大，人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2左右，人均消費(fèi)支出僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的2/3左右。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于擴(kuò)大有效投資和居民消費(fèi)，開拓新的巨大投資消費(fèi)空間。

　　此外，推進(jìn)縣城建設(shè)的過程中，將完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位，進(jìn)一步夯實(shí)消費(fèi)基礎(chǔ)支撐。

　　“縣城”建設(shè)有何重要意義？答：促進(jìn)城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　楊禹說，這份意見的出臺(tái)和落實(shí)，有助于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這份意見是重點(diǎn)講了縣城的建設(shè)發(fā)展，并不意味著我們就不再重視大城市的發(fā)展。把縣城建設(shè)當(dāng)作一個(gè)重要的著力點(diǎn)，這有助于緩解一部分超大城市、特大城市功能過度集中、中心城區(qū)人口過度集聚的問題，來推進(jìn)城市群都市圈一體化發(fā)展，能夠促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局早日形成。

　　楊禹認(rèn)為，通過縣城的建設(shè)發(fā)展，我們能夠更加鮮明地感受到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擁有的巨大的韌性和潛力。全國1800多個(gè)縣城，還有縣級(jí)市的城區(qū)，在發(fā)展當(dāng)中還有不少的短板，而這些短板其實(shí)就是未來工作的著力點(diǎn)，就是蘊(yùn)藏的巨大的潛力點(diǎn)。縣城的建設(shè)發(fā)展還能促進(jìn)我們進(jìn)一步把握好城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在抵御風(fēng)浪穩(wěn)步前行當(dāng)中提供源源不斷的動(dòng)力。

　　推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，歸根結(jié)底體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，給大家提供更多的選擇，人民向往什么，需要什么，想往哪去流動(dòng)，到哪里去買房、落腳、就業(yè)、安家。需要通過公共政策的鮮明指向，能夠通過大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，給大家提供多樣的選擇，而不是扎堆的選擇。怎么做更符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，我們公共政策的指向，就要鮮明地落在哪里。

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