（居住證來(lái)了 流動(dòng)人口告別暫住證）

　　公平，居住證承載的殷殷民意，也是居住證制度的設(shè)計(jì)初衷。

　　“十三五”規(guī)劃建議明確提出，實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！毒幼∽C暫行條例》近日公布，將于2016年1月1日起施行?！稐l例》規(guī)定了居住證持有人在居住地依法享受勞動(dòng)就業(yè)，參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。同時(shí)，還為居住證持有人列出了六大基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利。居住證由縣級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)簽發(fā)，每年簽注1次。

　　記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，得益于地方積極探索，一些城市的居住證已成為外來(lái)常住人口平等享受基本公共服務(wù)的重要載體。同時(shí)，城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾如何解決、配套政策措施能否同步跟上、申領(lǐng)“門檻”過(guò)高會(huì)不會(huì)帶來(lái)新的分化等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，需要中央與地方共同努力，以確保實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)，不斷推進(jìn)社會(huì)公正。

　　疑問(wèn)1

　　有限城市資源如何惠及更多人?

　　11月，在廣東佛山打工多年的湖北人陳虎生聽(tīng)到一個(gè)好消息：符合條件的隨遷子女，可在廣東報(bào)名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取。

　　“不用送兒子回老家了，希望他在廣東安心考試，考上好大學(xué)?！标惢⑸y掩興奮。

　　與他的心情形成鮮明對(duì)比，不少本地居民卻在擔(dān)憂：如果越來(lái)越多的外地人子女在本地高考，會(huì)不會(huì)影響自己孩子升學(xué)?

　　高考是焦點(diǎn)，更是一個(gè)縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾。這，是每一個(gè)城市都會(huì)遇到的難題。

　　專家觀點(diǎn)

　　中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來(lái)人口是受益群體，同時(shí)也要保障本地居民的福利不降低。

　　伍先江同時(shí)表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實(shí)的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)。比如，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、社保等直接關(guān)系到公民生存權(quán)，也是法律規(guī)定必須享有的，就必須賦予;住房保障等服務(wù)如果不能一步到位，也應(yīng)當(dāng)加大投入、逐步解決。

　　疑問(wèn)2

　　配套政策措施能否同步跟上?

　　今年4月，在江蘇常熟，河南籍務(wù)工人員賈小偉的兒子小曦被診斷出患有白血病，到目前為止已花費(fèi)7.7萬(wàn)元治療費(fèi)用。不幸中的萬(wàn)幸，賈小偉是首批憑借居住證積分入醫(yī)的新市民，小曦能夠享受少兒醫(yī)保，報(bào)銷住院費(fèi)4.2萬(wàn)元，大大減輕家庭負(fù)擔(dān)。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，僅2015年，1萬(wàn)名常熟新市民成功申請(qǐng)到積分入醫(yī)。截至11月底，新市民少兒醫(yī)保共報(bào)銷金額123萬(wàn)余元。

　　常熟的探索走在了全國(guó)前列，但在各地推廣仍然存在各種困難?！翱床【歪t(yī)是最重要的服務(wù)?！眹?guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司司長(zhǎng)王謙說(shuō)，流動(dòng)人口看病就醫(yī)服務(wù)必須做到均等化，同時(shí)要做好接續(xù)服務(wù)，保證服務(wù)不由于流動(dòng)而受到影響。

　　除了看病問(wèn)題，免費(fèi)義務(wù)教育是城市外來(lái)人口同樣看重的內(nèi)容，也是城市為保障外來(lái)人口權(quán)益投入最大的項(xiàng)目之一。

　　專家觀點(diǎn)

　　“目前我國(guó)公共財(cái)政是按照戶籍人口分配的，與常住人口不匹配，比如義務(wù)教育的錢撥給了戶籍地，而不是就學(xué)地。實(shí)行居住證制度后，尤其是外來(lái)人口多的地方，財(cái)政壓力很大?！蹦暇煼洞髮W(xué)人口研究所所長(zhǎng)黃潤(rùn)龍認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)考慮常住人口與戶籍人口的差異，適度進(jìn)行公共財(cái)政轉(zhuǎn)移。

　　“相關(guān)配套政策缺失，制約著全國(guó)性居住證制度體系的建立?！北本┐髮W(xué)社會(huì)系教授陸杰華說(shuō)，居住證制度體系涉及諸多要件，涉及公安、醫(yī)衛(wèi)、教育、人社、工商、稅務(wù)等20多個(gè)部門，其全面落實(shí)應(yīng)以國(guó)家為主導(dǎo)、地方政府為主體，各地各部門共同保障、深入推進(jìn)。

　　疑問(wèn)3

　　高“門檻”會(huì)否帶來(lái)新的分化?

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對(duì)較低，并賦予跟戶口相差無(wú)幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

　　一個(gè)顯著的對(duì)比是：在廣東深圳，申領(lǐng)居住證需要滿足“連續(xù)繳納1年社保”和“連續(xù)居住滿1年”兩個(gè)條件;在河南鄭州，擬居住30天以上、年滿16周歲以上的流動(dòng)人口即可申領(lǐng)。

　　研究表明，我國(guó)流動(dòng)人口群體內(nèi)部在教育、就業(yè)、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流動(dòng)”和“發(fā)展型流動(dòng)”并存。由此，有人擔(dān)心：居住證制度惠及人口主要集中在年輕、高學(xué)歷、高收入等較為優(yōu)秀的人群，而相對(duì)弱勢(shì)的群體獲得的福利實(shí)則有限。

　　專家觀點(diǎn)

　　“改革的最大難點(diǎn)在特大城市?！睆?fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲說(shuō)，人口流動(dòng)呈現(xiàn)城市規(guī)模越大、進(jìn)入意愿越強(qiáng)的規(guī)律。深層次原因在于不同城市的居住證和戶籍“含金量”不同。隨著城市層級(jí)提高，提供的公共服務(wù)越完善，就業(yè)和其他發(fā)展機(jī)會(huì)越多，對(duì)流動(dòng)人口的吸引力越大。

　　陸杰華建議，居住證制度應(yīng)在門檻設(shè)計(jì)上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機(jī)制設(shè)計(jì)上遵循“分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高”原則，既考慮各地現(xiàn)實(shí)情況，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

　　疑問(wèn)4

　　居住證制度未來(lái)向何處去?

　　在許多城市，得益于居住證，“外地人”與“本地人”社會(huì)福利上的差距正在縮小。即使是特大城市，也在不斷敞開(kāi)懷抱——居住證持有者可參加社保、購(gòu)車、購(gòu)房，子女可享受義務(wù)教育，爭(zhēng)議最大的異地高考正在破冰。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃建議，將深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

　　專家觀點(diǎn)

　　“居住證制度為戶籍制度改革提供了一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，通過(guò)不斷剝離戶籍制度承載的福利，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能?！标懡苋A說(shuō)。

　　圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點(diǎn)：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過(guò)多公共服務(wù)，最終讓居住證、戶口都與公共服務(wù)脫鉤。

　　“我認(rèn)為，這反映了戶籍改革的不同階段，前一種是改革的現(xiàn)實(shí)路徑，后一種是改革的最終目標(biāo)，兩者并不矛盾?！秉S潤(rùn)龍指出，“未來(lái)，我國(guó)應(yīng)大力縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間公共服務(wù)差異，最終實(shí)現(xiàn)戶口和居住證的消亡，公民只需身份證就可以暢游各地，享受不打折的公共服務(wù)?！?/p>

　　落戶條件

　　城市越大條件越高

　　居住證的另一大關(guān)注焦點(diǎn)，就在于是否有轉(zhuǎn)為戶籍的通道。

　　《居住證暫行條例》用了近600字的篇幅，對(duì)“國(guó)家版”居住證的道進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：首先，居住證持有人符合居住地人民政府規(guī)定的落戶條件的，可以根據(jù)本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。

　　然后，針對(duì)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)、城市的居住證持有人落戶條件，條例分別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：

　　——建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬(wàn)以下的小城市的落戶條件最低，在城市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)或者其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所即可。

　　——城區(qū)人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市的落戶條件也不高，有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限就可以，而且明確城市綜合承載能力壓力小的地方可以全面放開(kāi)落戶限制。不過(guò)對(duì)于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對(duì)就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，但對(duì)住所不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對(duì)社保年限的要求不得超過(guò)3年。

　　——到了城區(qū)人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市，落戶條件就開(kāi)始變高了。合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限(不得超過(guò)5年)都是必須的。城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市還可以對(duì)就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，也可結(jié)合本地實(shí)際，建立積分落戶制度。

　　——至于城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市和超大城市，條例明確應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。里外透著一個(gè)字：“嚴(yán)”。

　　小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根據(jù)不同城市的實(shí)際情況分別確定落戶條件，是符合當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的。實(shí)際上，目前我國(guó)許多大城市已經(jīng)為居住證持有人設(shè)置了道。在特大城市中，上海已實(shí)施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開(kāi)征求意見(jiàn)?！皣?guó)家版”居住證的出臺(tái)，將把這些好的做法上升到國(guó)家政策層面加以強(qiáng)化。

　　連線長(zhǎng)沙

　　在長(zhǎng)居住30日以上應(yīng)申領(lǐng)居住證

　　長(zhǎng)沙晚報(bào)訊(記者聶映榮)記者從長(zhǎng)沙市公安局了解到，早在2010年，長(zhǎng)沙宣布告別暫住證制度，正式啟動(dòng)流動(dòng)人口居住證制度。根據(jù)規(guī)定，擬在長(zhǎng)沙市居住30日以上、年滿16周歲并有固定居住(租住)住所或穩(wěn)定職業(yè)的流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)申辦居住證，16周歲以下和非長(zhǎng)沙市戶籍學(xué)生可以申辦居住證。

　　長(zhǎng)沙警方介紹，流動(dòng)人口可到實(shí)際居住地公安派出所或社區(qū)流動(dòng)人口與出租屋服務(wù)管理站申請(qǐng)辦理居住證，實(shí)行免費(fèi)辦理。今年10月，長(zhǎng)沙市公安局創(chuàng)建的“基礎(chǔ)信息社會(huì)化采集平臺(tái)”()全面上線運(yùn)行，流動(dòng)人口可直接在網(wǎng)上登錄該平臺(tái)申辦居住證，辦理成功后，可直接持相關(guān)材料的原件去居住地的派出所領(lǐng)取居住證。

　　市公安局要求，流動(dòng)人口提出辦證申請(qǐng)且符合申領(lǐng)條件的，長(zhǎng)沙城區(qū)及四區(qū)縣(市)城關(guān)派出所須在1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，農(nóng)村派出所在3個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。首次申領(lǐng)居住證的流動(dòng)人口，只能申領(lǐng)有效期限為1年的居住證，證件到期后，再根據(jù)提供的長(zhǎng)期房屋租賃合同或工作合同，可換領(lǐng)3年或5年的居住證。

　　記者查詢發(fā)現(xiàn)，早在2009年4月1日開(kāi)始施行的《湖南省流動(dòng)人口服務(wù)和管理規(guī)定》就已明確提出，要實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，且流動(dòng)人口憑居住證在居住地享受相關(guān)服務(wù)，辦理相關(guān)事務(wù)。2011年，湖南省公安廳專門制定了《湖南省流動(dòng)人口暫住登記與居住證發(fā)放辦法》。目前，湖南各市州均已實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。

　　背景資料

　　居住證的“前世今生”

　　1958年

　　全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)不同地域之間的人口流動(dòng)受到諸多限制。

　　1985年

　　《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行以“暫住證”為主的管理辦法對(duì)流動(dòng)人口管理發(fā)揮了積極作用。但是，由于其忽視流動(dòng)人口的權(quán)益，強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的管理，其在推行過(guò)程中出現(xiàn)眾多弊病，甚至間接導(dǎo)致了類似“孫志剛事件”的悲劇發(fā)生。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)

　　我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，一些城市特別是沿海城市的流動(dòng)人口已達(dá)到非常高的比例。在這種背景下，“居住證”應(yīng)運(yùn)而生。從“暫”到“居”的一字之差，體現(xiàn)出對(duì)權(quán)利的尊重。

　　2010年

　　國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。

　　2014年3月

　　中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　2014年7月

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布，再次提出“全面實(shí)施居住證制度”的目標(biāo)。

　　2014年12月

　　國(guó)務(wù)院法制辦公室就《居住證管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　2015年12月12日

　　《居住證暫行條例》公布，將于2016年1月1日起施行。

　　新華時(shí)評(píng)

　　勿讓隱性門檻削減居住證含金量

　　長(zhǎng)期以來(lái)，城市外來(lái)人口時(shí)常面臨“異鄉(xiāng)人”的尷尬，擺脫“編外市民”身份、享受“同城同權(quán)”，成為他們的強(qiáng)烈訴求。《居住證暫行條例》的出臺(tái)，正是對(duì)民意的積極回應(yīng)。

　　事實(shí)上，先于國(guó)家層面的制度安排，一些城市早就開(kāi)始探索實(shí)行居住證制度。從實(shí)踐來(lái)看，少數(shù)城市的居住證還存在一些隱性準(zhǔn)入“門檻”，讓不少人感到“可望而不可即”;有的城市居住證持有人還面臨權(quán)益“門檻”，能享受到的公共服務(wù)有限;還有的城市通過(guò)積分等方式落戶的通道不暢，與公眾期待差距明顯。

　　一張小小的居住證，涉及醫(yī)保、生育服務(wù)、子女教育、住房公積金等種種現(xiàn)實(shí)利益。制度“含金量”足，落實(shí)起來(lái)不易。此次國(guó)家版的規(guī)定為居住證在全國(guó)推廣明確了方向，能否盡快全面實(shí)施，關(guān)鍵還要看地方的執(zhí)行力。

　　打破戶籍制度的堅(jiān)冰，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)常住人口“全覆蓋”，是居住證制度穩(wěn)步推進(jìn)的方向。實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，既需要不斷完善頂層設(shè)計(jì)，又需要打通政策“最后一公里”。讓百姓少一些“漂泊異鄉(xiāng)客”的喟嘆，多一些“此心安處是吾鄉(xiāng)”的“獲得感”，居住證的“含金量”方能真正凸顯。

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