（上海人才類集體戶大清理不轉(zhuǎn)戶，就不辦身份證）

　?。–FP/圖）

　　為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？從目前來(lái)看，還缺少一個(gè)令人信服的解釋。

　　對(duì)戶籍有效的管理，逐步讓外來(lái)人口享受和當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓卜?wù)，實(shí)現(xiàn)真正的公共服務(wù)均等化，這是今后改革的方向。

　　2015年10月，江冰焰結(jié)婚了，但不合法——沒(méi)有領(lǐng)結(jié)婚證。

　　江說(shuō)，不是他不想領(lǐng)結(jié)婚證，而是依照上海市現(xiàn)行政策，他沒(méi)有辦法提供相關(guān)材料，繼而辦不了結(jié)婚證。按照上海市積分落戶政策，江冰焰2013年獲得上海市戶口——一種人才類的集體戶口，掛靠在上海市學(xué)生事務(wù)中心。還未體驗(yàn)到上海戶口的好處，同年11月，該市公安局發(fā)布《關(guān)于做好人才類“集體戶口”清理和“社區(qū)公共戶”落戶審批準(zhǔn)備工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），按照通知要求，江持有的人才類集體戶口須轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶口。

　　和很多在上海工作的外地人不同，江冰焰的工作地在成都。因沒(méi)有轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶口，他成了“控制戶”。按《通知》實(shí)施時(shí)間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對(duì)其出入境管理等事項(xiàng)停止辦理。

　　他一度無(wú)法辦理結(jié)婚證所需的戶籍證明?；槎Y那天，江冰焰沒(méi)有亮出結(jié)婚證。

　　江冰焰等主動(dòng)拒絕轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶的集體戶主們組成了若干維權(quán)QQ群，僅南方周末記者加入的兩個(gè)群就有2700人之多。

　　“如果你沒(méi)有在這里住，一旦被居委會(huì)抽查發(fā)現(xiàn)，就會(huì)嚴(yán)肅處理。”2014年4月，正在派出所咨詢社區(qū)公共戶口辦理手續(xù)的謝秋曼接到了戶籍警的警告。

　　2013年7月，謝從上海一所高校取得碩士學(xué)位，按積分落戶政策獲得上海市人才類集體戶。此后，她去了北京工作。

　　作為一項(xiàng)社會(huì)化管理服務(wù)項(xiàng)目，上海市人才類“集體戶”（包括市、區(qū)兩級(jí)人才服務(wù)中心和上海市學(xué)生事務(wù)中心，以及各類人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的集體戶）設(shè)立于上世紀(jì)90年代初，至今已經(jīng)有20年。該市公安局人口辦副主任閻昭曾公開(kāi)表示，隨著時(shí)間推移，掛靠在人才類集體戶的人數(shù)不斷增加，而且落戶人員大多是人戶分離，一旦遇到婚嫁、出入境、購(gòu)房等需求，都需要返回戶籍地派出所開(kāi)具戶籍證明，存在諸多不便。

　　按照《通知》實(shí)施安排，上海對(duì)人才類“集體戶”戶籍人員分階段進(jìn)行遷離，2014年4月1日至6月30日為整頓清理階段。對(duì)戶口極為敏感的謝秋曼獲知上述要求后向工作單位請(qǐng)了假，從北京回上海轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶。按照辦理流程，謝要拿著租房合同去稅務(wù)部門備案，經(jīng)房東同意后交由居委會(huì)和派出所審核。

　　問(wèn)題在于，居委會(huì)、派出所發(fā)現(xiàn)謝秋曼不在上海長(zhǎng)期居住，口頭拒絕了落戶申請(qǐng)。謝覺(jué)得可笑，“哪條法律規(guī)定租了房要天天?。俊睉艏屗w回原籍，但她家中老宅早已變賣，無(wú)處可遷。

　　謝秋曼短期內(nèi)無(wú)法從北京分公司調(diào)回上?？偛抗ぷ?，“眼看要成黑戶了，必須想點(diǎn)辦法?！彼龘Q了一個(gè)派出所，在房東同學(xué)的配合下應(yīng)付了入戶抽查，拿到社區(qū)公共戶口。“這不符合政策，也不符合我的實(shí)際情況，但是沒(méi)辦法，有點(diǎn)逼良為娼。”

　　在上海人才類集體戶口人群中，謝秋曼并不是孤例。這個(gè)群體的確切數(shù)量鮮有披露，但從集體戶主事后起草的多個(gè)版本的投訴、上訪材料看，數(shù)字在13萬(wàn)左右。南方周末記者獲得的上海市公安局人口辦一份內(nèi)部文件顯示，人才類集體戶在上海已有產(chǎn)權(quán)房或共有產(chǎn)權(quán)房的，就達(dá)到人。

　　依據(jù)上海市相關(guān)規(guī)定，社區(qū)公共戶主要解決市內(nèi)戶口待定等六類人群的戶口遷移問(wèn)題。

　　心有余悸的謝秋曼加入了集體戶主創(chuàng)建的QQ群。和謝不同，在上海以高分通過(guò)司法考試的李老實(shí)并不想遵守這個(gè)《通知》，“它的適用期限、后續(xù)政策、合法性合理性現(xiàn)在都不清楚，也沒(méi)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，為什么要遵守？”但擺在李老實(shí)面前的現(xiàn)實(shí)，并不樂(lè)觀。

　　“媽，我怎么成了控制戶了？”2014年7月，李老實(shí)的山東老鄉(xiāng)賀玉蘭接到女兒曾曉曉從上海打來(lái)的電話。彼時(shí)，曾曉曉從美國(guó)返回上海。出國(guó)前，曾按照上海市落戶積分政策獲得人才類集體戶口，掛靠在當(dāng)?shù)厝瞬沤涣髦行摹?/p>

　　按《通知》實(shí)施時(shí)間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對(duì)其出入境管理等事項(xiàng)停止辦理。從那個(gè)月開(kāi)始，曾曉曉們進(jìn)入自稱的“黑戶期”。

　　賀玉蘭急了，瞞著女兒趕到上海。曾曉曉一個(gè)大學(xué)同學(xué)在上海有房，賀玉蘭請(qǐng)她幫忙落社區(qū)公共戶。第一次，轄區(qū)派出所得知曾曉曉長(zhǎng)期在國(guó)外，拒絕辦理，失望的賀玉蘭返回山東。第二次，同學(xué)說(shuō)服了派出所，但街道辦事處又不同意。曾曉曉至今仍是“控制戶”。

　　同樣在2014年，劉默山遇到了比曾曉曉更麻煩的事。劉在上海工作6年之后被派往河北，2014年7月，他的身份證到期。在申辦身份證時(shí)，上海一派出所發(fā)現(xiàn)劉是“控制戶”，拒絕發(fā)放正式身份證，只答應(yīng)給他開(kāi)一張有效期3個(gè)月的臨時(shí)身份證。“3個(gè)月到期之后怎么辦？”“沒(méi)法辦?！?/p>

　　劉默山想過(guò)轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶，但一個(gè)朋友的遭遇讓他對(duì)“社區(qū)公共戶”心生厭惡。

　　他的朋友叫艾小樓。2014年10月，在深圳創(chuàng)業(yè)的艾小樓距離拿到社區(qū)公共戶口一步之遙：居委會(huì)大媽入戶抽查那天他沒(méi)在上海，落戶審核沒(méi)通過(guò)。

　　艾小樓到國(guó)家信訪局網(wǎng)站上投訴。后來(lái)上海市學(xué)生事務(wù)中心要求艾先辦理社區(qū)公共戶，“不把戶口遷出去，不給你調(diào)檔案?！彼X(jué)得荒唐，撂下一句氣話，“大不了我走，有比這個(gè)更悲催的事情嗎？”

　　劉默山再去派出所要求換正式身份證，拿到一張加蓋公安局公章的告知單：12月31日前，滯留在集體戶口內(nèi)的人員可以辦一次除戶口遷出、購(gòu)房用途之外的戶籍證明，以及辦一次臨時(shí)身份證。2015年1月1日起，控制戶的戶口、身份證、護(hù)照等事項(xiàng)均停止辦理。

　　劉默山也去國(guó)家信訪局的網(wǎng)站投訴，他認(rèn)為這不符合身份證法和《戶籍登記條例》。12月初，上海市公安局人口辦給他打了電話，“確實(shí)給你們?cè)斐闪瞬槐?，正在研究政策的修改?！?/p>

　　修改后的政策被控制戶們稱為“元旦新政”，盡管“新政”并未通過(guò)媒體發(fā)布。

　　劉默山們發(fā)現(xiàn)，2015年年初，上海市學(xué)生事務(wù)中心將人才類集體戶的托管期限延長(zhǎng)至2015年6月31日。

　　南方周末記者以咨詢者身份就此詢問(wèn)上海市學(xué)生事務(wù)中心受理大廳楊姓負(fù)責(zé)人。楊說(shuō)，延長(zhǎng)托管是他們和公安局爭(zhēng)取的結(jié)果。

　　“還是考慮到穩(wěn)定。當(dāng)時(shí)公安局說(shuō)到了那個(gè)時(shí)間點(diǎn)，沒(méi)遷走就不給辦事?？斓搅宋覀円豢?，還有兩萬(wàn)人戶籍在這里，我們就和公安局協(xié)商，要有個(gè)緩沖期?！睏钚肇?fù)責(zé)人說(shuō)。6個(gè)月過(guò)去，當(dāng)?shù)毓簿譀](méi)有再發(fā)文，上海市學(xué)生事務(wù)中心主動(dòng)將戶口托管期限延長(zhǎng)到了2015年12月31日。

　　吊詭之處在于，上海市公安局人口辦于2015年5月6日在回復(fù)集體戶網(wǎng)上咨詢時(shí)稱，“本市公安機(jī)關(guān)對(duì)‘集體戶’滯留人員戶口未作時(shí)限規(guī)定。只要戶口所在單位同意出具《同意辦理戶口、身份證事項(xiàng)證明》，即可正常辦理任何戶口、身份證事項(xiàng)?！?/p>

　　李老實(shí)很納悶，《通知》的本意是清理集體戶口，但政策施行一年之后出現(xiàn)了松動(dòng)。他以為無(wú)論集體戶還是社區(qū)公共戶都要和之前的種種遭遇告別了。

　　事實(shí)證明，他太樂(lè)觀了。2015年6月，謝秋曼回上海辦簽證。到派出所開(kāi)戶籍證明時(shí)，戶籍警發(fā)現(xiàn)她長(zhǎng)期在北京工作，給她開(kāi)了一個(gè)單子，“你不符合社區(qū)公共戶的要求，遷出上海吧?！?/p>

　　她蹲在地板上痛哭不止，求警察網(wǎng)開(kāi)一面?；蛟S出于憐憫，那個(gè)警察開(kāi)了戶籍證明塞給謝秋曼。

　　控制戶謝東平得到的警方回復(fù)讓他大為光火。2015年5月，他去上海市虹口區(qū)一個(gè)派出所詢問(wèn)孩子能否落戶，回答是否定的?！澳且荒曛竽苈鋯?？”“一年之后你再來(lái)問(wèn)?！?/p>

　　謝東平和這個(gè)警察大吵一架，旁邊的警察過(guò)來(lái)解圍，“政策一直在變，一年后誰(shuí)也說(shuō)不清楚?！?/p>

　　不管能不能說(shuō)清楚，江冰焰必須接受這樣的事實(shí)：他辦了結(jié)婚儀式，但領(lǐng)不了結(jié)婚證。

　　按照要求，他首先要向上海市學(xué)生事務(wù)中心提交集體戶口延長(zhǎng)托管申請(qǐng)材料：身份證、外省市居住證明、用人單位在職證明、用人單位為申請(qǐng)人繳納社保證明復(fù)印件、組織機(jī)構(gòu)代碼證復(fù)印件。因?yàn)閱挝辉诔啥?，部分材料江冰焰無(wú)法提供?！啊锻ㄖ繁緛?lái)就不應(yīng)該發(fā)布。沒(méi)有《通知》，就不需要延長(zhǎng)托管期?！苯嬲f(shuō)。

　　現(xiàn)在還是控制戶的曾曉曉記得，在她媽媽籌劃著怎么幫自己遷戶時(shí)，有同學(xué)出了一個(gè)主意：“在上海買套房，所有的問(wèn)題不就能解決了嗎？”

　　也就是在那個(gè)時(shí)期，“取消人才類集體戶，就是逼我們買房托市”的“陰謀論”在控制戶中廣為流傳。

　　“誰(shuí)逼你們買房了，哪個(gè)文件里有這樣說(shuō)？誰(shuí)講你們是‘黑戶’了，政策上寫明白了是‘控制戶’！”孟言接受采訪時(shí)憤憤不平地對(duì)南方周末記者說(shuō)。

　　孟言是上海市學(xué)生事務(wù)中心駐新華路派出所業(yè)務(wù)點(diǎn)僅存的兩名辦事員之一。《通知》出臺(tái)后，“延安西路900號(hào)”上落戶人員只出不進(jìn)，來(lái)業(yè)務(wù)點(diǎn)辦事的人越來(lái)越少。

　　2010年，上海市學(xué)生事務(wù)中心搬離長(zhǎng)寧區(qū)。由于打印戶籍證明需要使用長(zhǎng)寧區(qū)公安分局的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，新辦公地點(diǎn)無(wú)法辦理，于是在新華路590弄一個(gè)居民小區(qū)內(nèi)設(shè)立了專辦“集體戶”事宜的業(yè)務(wù)點(diǎn)。

　　“以前來(lái)辦事的人多咧，那時(shí)候六個(gè)工作人員都忙不過(guò)來(lái)，哪有閑工夫和你說(shuō)話？”孟言回憶，2013年，至少五萬(wàn)人落戶于此，每天來(lái)辦事的人一直排到百米外的小區(qū)門口。

　　孟言相信，取消人才類“集體戶”是個(gè)便民的好政策，只是不可能十全十美，“執(zhí)行起來(lái)總會(huì)影響一小部分人”。

　　對(duì)人才類“集體戶”不滿的，還有集體戶所在街道派出所和區(qū)公安局。

　　駐新華路業(yè)務(wù)點(diǎn)設(shè)立以來(lái)，孟言一直在此處工作，常和新華路派出所的民警打交道。像居民換發(fā)身份證有比例的，學(xué)生事務(wù)中心沒(méi)換發(fā)，派出所就無(wú)法通過(guò)考核?！靶氯A路派出所是先進(jìn)啊，考核不過(guò)急死了?！?/p>

　　這種說(shuō)法沒(méi)有得到新華路派出所負(fù)責(zé)延安西路900號(hào)專職民警的確認(rèn)。她指著醒目的告示牌對(duì)南方周末記者說(shuō)：“集體戶的事情，你都去590弄問(wèn)?！?/p>

　　長(zhǎng)寧區(qū)公安分局政治處工作人員表示，雖然延安西路900號(hào)歸長(zhǎng)寧區(qū)管轄，但戶籍制度由上海市公安局統(tǒng)一制定，不宜由區(qū)公安分局接受采訪。

　　中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車偉曾對(duì)媒體表示，集體戶口屬于臨時(shí)性的戶口類別，上海取消人才集體戶可能是今后整個(gè)公共服務(wù)均等化的實(shí)施以及戶籍制度改革的前奏，以便今后能夠更好地讓公共服務(wù)均等地覆蓋到所有的人。

　　他認(rèn)為，社區(qū)公共戶口實(shí)際上還是戶籍管理的一個(gè)傳統(tǒng)的手段。對(duì)戶籍有效的管理，逐步讓外來(lái)人口納入到當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)管理當(dāng)中去，和當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊墓卜?wù)，實(shí)現(xiàn)真正的公共服務(wù)均等化，是今后改革的方向。

　　這是規(guī)范有序城市管理的一部分，它既會(huì)帶來(lái)一定好處，同時(shí)也會(huì)有一些弊端。張車偉也看到了隱患：不應(yīng)該讓它成為限制人口流動(dòng)或者市場(chǎng)配置人力資源阻礙的因素。

　　“但是如果公安部和上海市政府沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的上位法和政策，上海市公安局要求人才類集體戶轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶本身的合法性存疑。”長(zhǎng)期致力于推動(dòng)戶改的憲法學(xué)者王振宇告訴南方周末記者，公安局官網(wǎng)披露的信息顯示，《通知》屬于行政規(guī)范性文件，不愿轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶的集體戶主可提起行政復(fù)議。

　　從戶改的角度看，便于遷徙是戶改的基本方向之一，上海的做法“很難說(shuō)是一種進(jìn)步”。上海社科院原副院長(zhǎng)、上海市政府決策咨詢專家左學(xué)金對(duì)南方周末記者表達(dá)了類似觀點(diǎn)，“戶籍改革的方向應(yīng)該是逐步淡化而不是強(qiáng)化?！?/p>

　　行政法學(xué)者肖金明接受南方周末采訪時(shí)認(rèn)為，《通知》的合理性、合法性都值得追問(wèn)。

　　首先是合理性，“為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)？為什么一定要轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？”肖金明認(rèn)為，這目前還缺少一個(gè)令人信服的解釋。

　　其次是合法性與權(quán)限。他說(shuō)，上海市公安局有權(quán)出臺(tái)規(guī)范性文件，但要有上級(jí)部門或所屬政府出臺(tái)的相關(guān)依據(jù)。從《通知》出臺(tái)后的實(shí)際情況看，《通知》不是簡(jiǎn)單的戶口程序上的變動(dòng)，而是通過(guò)戶口類型的轉(zhuǎn)變從而在事實(shí)上調(diào)整了戶籍利益。

　　“轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶帶來(lái)的種種不便，實(shí)際是削弱了戶籍權(quán)益，增加了戶籍義務(wù)。”肖金明認(rèn)為，涉及人數(shù)眾多、利益變動(dòng)復(fù)雜的戶籍政策，由上海市人大或市政府進(jìn)行決策比較合適，“這個(gè)主意不應(yīng)該由公安部門來(lái)出，公安部門不適合作調(diào)整戶籍利益的決策?！?/p>

　　最后是程序問(wèn)題。即便上海市公安局取得授權(quán)起草了《通知》，也應(yīng)該依法行政。肖金明說(shuō)，按照依法行政的基本原則和行政決策的基本環(huán)節(jié)，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定這五個(gè)程序必不可少。他說(shuō)，公眾參與最重要的就是利益相關(guān)方的參與。但在實(shí)施過(guò)程中，曾曉曉在不知情的情況下變成“控制戶”。

　　南方周末記者試圖就上述相關(guān)問(wèn)題聯(lián)系采訪上海市公安局等部門，截至發(fā)稿時(shí)未獲進(jìn)一步消息。

　　沒(méi)有人知道集體戶口延期托管在半個(gè)月后到期政策將如何變化，但李老實(shí)覺(jué)得這已經(jīng)不重要了。

　　找職能部門投訴、辦理延期托管、開(kāi)戶籍證明，李老實(shí)已經(jīng)厭倦了證明自己是上海人。一個(gè)月前，一個(gè)集體戶打電話給他，請(qǐng)他幫忙解決孩子在上海的落戶問(wèn)題。

　　李老實(shí)發(fā)了火，“我沒(méi)有孩子，我體會(huì)不到你的心情。過(guò)去兩年我的時(shí)間全部耗在這件沒(méi)有希望的事情上，我的人生都變成灰色了。”

　　“不用糾結(jié)，實(shí)在沒(méi)辦法你就繼續(xù)掛著，這兩年你不用急的，還能逼你走？”上海市學(xué)生事務(wù)中心楊姓負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者說(shuō)。

　　而上海市人才服務(wù)中心工作人員的說(shuō)法卻不一致：“快想辦法遷走，就到今年年底了?！?/p>

　　負(fù)責(zé)政策制定的上海市公安局人口辦建議南方周末記者，咨詢上海市市民熱線。至于“控制戶”的實(shí)際人數(shù)，人才類“集體戶”設(shè)立單位、街道派出所、區(qū)公安分局工作人員都閉口不談“現(xiàn)在還剩多少人”。

　　2015年12月1日，南方周末記者向上海市公安局申請(qǐng)公開(kāi)人才類“集體戶”滯留人數(shù)。次日收到答復(fù)稱，此申請(qǐng)“屬于咨詢，不符合《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十一條規(guī)定的政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)要求，不適用于《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》”。

　　而針對(duì)該政策有無(wú)再次延期計(jì)劃等，上海市公安局人口管理辦公室告訴南方周末記者，根據(jù)市政府要求，不適宜公開(kāi)。

　　等最后一批滯留“延安西路900號(hào)”的人遷走，上海市學(xué)生事務(wù)中心駐新華路派出所業(yè)務(wù)點(diǎn)就完成歷史使命了。孟言一直在等待這一天：“我是來(lái)一個(gè)勸一個(gè)，但轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸是你自愿。不管什么政策下來(lái)，我就負(fù)責(zé)執(zhí)行。”

　　艾小樓認(rèn)為自己與“轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸你自愿”相距甚遠(yuǎn)，他也厭倦了反復(fù)證明自己是上海人。今年8月，他把戶口遷到深圳。離開(kāi)上海那天，他翻了《戶籍登記條例》，發(fā)現(xiàn)集體戶口原本就是臨時(shí)戶籍?！拔乙恢币詾槲沂巧虾Ｈ?，原來(lái)我不是。”

　　謝東平的妻子堅(jiān)決反對(duì)離開(kāi)上海。國(guó)慶節(jié)后，謝試探著向房東提出辦理房屋租賃備案落社區(qū)公共戶，結(jié)果一家人被房東趕走。他找了新的房子，以辦居住證為名騙房東辦理了備案，終于落了社區(qū)公共戶。

　?。☉?yīng)受訪者要求，文中江冰焰、謝秋曼、李老實(shí)、賀玉蘭、曾曉曉、劉默山、艾小樓、謝東平、孟言均為化名）

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